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《排污許可管理條例》解讀

    排污許可證制度的歷史已經很長了，已有30多年。早在上世紀80年代就已產生。各省、區、直轄市出臺了排污許可管理相關地方法規、規章或規范性文件，并據此給企業核發了排污許可證。但環保部及其前身國家環?？偩志丛谌珖鴮用娼y一過排污許可證的管理。我國有《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》一法一規來規范項目建設階段的環評審批，但在項目運營階段卻依靠水、氣、聲、固、土、海等分項法律進行監管，比項目審批更重要的項目監管卻沒有行政法規予以管理?，F在出臺了這部國務院行政法規《排污許可管理條例》把這個短板補上。

    我們可以發現中國在環保領域的頂層設計，項目前端的管理靠環評制度、項目后端的監管靠許可證制度。通過目前排污許可證的副本我們也會發現，現在的“證”可絕不是一張紙那么簡單，幾乎跟一本環評報告同樣詳細，卻跟環評報告絕不相同：許可證記載的內容全是監管的對象、數據，全是“干貨”；不像厚厚一本環評報告那么“水”。一本許可證副本幾乎就把一個企業各個方面的排污說的清清楚楚?，F在生態環境局到企業檢查幾乎不再像以前那樣主要拿出環評報告、批復出來看一看，監測報告看一看，再去現場轉一圈就算完事了?，F在執法人員只需拿著排污許可證副本足矣，既短平快也更能發現真正的問題。

    排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉變政府職能的大背景下進行的。通過環保體制改革（核心精神可以看一看《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號），它屬于政策，不是法規），我們的環保體制已經從之前的“重審批、輕監管”向“簡政放權（潛臺詞就是輕審批）、重事后監管”轉向，并積累了經驗。現在制定這個條例一則可以補足規章法律地位low的短板，更是可以固化這一體制改革成果（用官方的說法叫作治理能力現代化）。

已有《排污許可管理辦法（試行）》，卻還制定《排污許可管理條例》是為了確立排污許可證的法律地位，給它足夠的身份和地位。

《行政許可法》第十四條規定，本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。

第十五條規定，本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。

因此，生態環境部沒有資格制定一項“許可制度”。有些人一定要抬杠，說人家生態環境部是丫鬟，怎么人家還編制了《排污許可管理辦法（試行）》且執行的好好的呀。確實如此，但從法律淵源上，它是兜圈子才實現讓《排污許可管理辦法（試行）》這個規范性文件長了幾個虎牙的：比如你不辦理排污許可證但你排放污水，環保局就可以用《水污染防治法》的處罰項來處罰排污單位，但處罰的名義不是人家“沒證”，而是人家“沒證排污”。但《條例》直接可以處罰“沒證”的（國務院條例有資格設立許可制度），不管你是否排污。如果你覺得“效果上沒區別”也是對的，但從法律上來說，區別是黑白之分。

我國2014年修訂《大氣污染防治法》、2015年修訂的《環境保護法》、2017年修訂的《水污染防治法》、等先后明確提出實行排污許可管理制度。法律依據如下：

現行《大氣污染防治法》第十九條規定， 排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

現行《環境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。

現行《水污染防治法》第二十一條規定， 直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位和其他生產經營者，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可證應當明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可的具體辦法由國務院規定。禁止企業事業單位和其他生產經營者無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。

我們看到，大氣污染防治法和水污染防治法授權國務院（并未授權生態環境部）制定排污許可的具體辦法（環保法對此并未授權）。2016年11月，《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號），國家層面的排污許可制度開始實施。原環境保護部2016年12月出臺了《排污許可證管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號），在火電（廢氣）、造紙（廢水）行業先行先試，總結經驗，由該技術性文件落實該制度。要注意，這個文件的法律地位連部門規章都不及。2018年1月10日《排污許可管理辦法（試行）》（環境保護部令 第48號）作為落實《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發〔2016〕81號）實施排污許可制度的重要基礎性文件發布，才將這項制度提高到部門規章層級?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》是對《排污許可證管理暫行規定》的延續、深化、完善，主要實現了地位升格。

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