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高質量發展階段的水治理標志和要求

一、貫徹新發展理念是高質量發展的本質要求

      高質量發展本質要求是貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念。堅持創新發展，改變過去高投入、拼規模的粗放式增長模式，走內涵式發展道路，推進科學、技術和制度的全方位創新，提升科技和治理水平，提高資源配置效率；堅持協調發展，促進區域協調發展、城鄉協調發展、行業協調發展，注重國家硬實力和軟實力的同步提升，不斷增強發展的整體協調性；堅持綠色發展，推行資源節約、環境友好的生產生活方式，建設環境健康、生態良好、生活幸福的美麗中國；堅持開放理念，順應經濟全球化潮流，擴大加深對外開放，承擔和引領建設人類命運共同體的使命和潮流；堅持共享理念，以人民為中心，建立和完善人人參與發展過程、共享發展成果的中國特色社會主義。

二、水治理進入高質量發展階段的若干標志

      我國進入高質量發展階段，在水治理方面也有若干顯著的標志。

      我國水利發展已經進入用水微增長甚至負增長的階段。我國用水量變化見下圖。從20世紀70年代后期開始，我國農業用水進入微增長階段；從20世紀90年代中期開始，我國農業用水進入波動中負增長、工業用水和總用水進入微增長階段；2014年至2019年，我國農業用水、工業用水和總用水量都進入負增長階段。

      我國主要污染物排放量已經跨過環境庫茲涅茨曲線拐點進入穩步下降階段，河湖生態流量逐步恢復、水生態狀況惡化趨勢扭轉。歷年統計數據表明，與煙（粉）塵排放量、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量等大氣污染物從2014年前后開始穩步下降類似，我國主要水污染物排放量也已經改變上升趨勢轉而下降。其中化學需氧量數據因為統計口徑不同而年際波動較大，但不影響對整體下降趨勢的判斷。2007年和2017年兩次全國環境普查數據也表明，我國主要污染物排放量已經大幅度下降。河湖生態需水受到前所未有的重視，流域生態調度已廣泛實施，河湖生態流量逐步得到恢復，河湖水域功能達標率穩步提升，水生態惡化的趨勢得到有效遏制，開始轉為逐步改善。

      我國水土流失狀況根本好轉，水旱及相關災害防控能力大為加強，流域生態逐步恢復。全國水土流失治理效果顯著，以黃河為例，河流輸沙量呈趨勢性大幅度減少；全國森林覆蓋率穩步提升，農作物受災面積和發生地質災害的次數趨勢性下降，說明流域生態環境狀況有根本性改善，抗御水土流失、泥石流等地質災害、洪澇和干旱災害的能力大幅度增強。

      我國已經初步形成政府管制、市場調節、社會參與、設施支撐、科技引領的現代水治理體系，初步具備了現代化的水治理能力。我國政府發揮了很好的流域治理、水旱災害防治、水資源配置的統籌規劃和統一指揮職能；與此同時，水價、水權交易、水工程招標投標、水服務購買、政府和社會資本合作（PPP）等市場機制也發揮了重要的市場調節作用；專家咨詢論證、利益相關者意見調查、社會意見征求等提供了廣泛的社會參與途徑和方式；基礎設施建設一直是政府重點關注和投入的領域，軟硬件基礎設施建設總體上保障了國家水安全；水利科技在水循環基礎研究、水工程技術研究、水管理制度研究各方面進入國際先進行列，注重通過科技創新引領國家水治理水平的不斷提高。

三、高質量發展階段對水治理的要求

      根據高質量發展階段貫徹新發展理念的本質要求，對水治理所處階段進行判斷，可以推斷今后一個時期高質量發展對水治理的總體要求。

1.不搞大開發而要大保護

      習近平總書記指出長江要“共抓大保護,不搞大開發”。其實不僅僅是長江，對全國總體而言，也應該進入大保護的階段。落實流域大保護的方針，一方面要改變以工程建設為中心的水治理模式，切實轉變到以水資源高效利用和流域保護為中心的水治理模式；另一方面要避免“流域保護的工程化思維”、企圖通過大規模修建工程的方式來解決生態問題，而要尊重生態規律，以保持生態系統的自然本底狀況為生態保護原則，充分利用自然生態系統自我調節和恢復的能力，改變人類過度干預自然的錯誤行為，主要采用減少人類破壞、自然恢復的方式來保護和恢復生態。

2.供水保障從擴大規模向提高保證率轉變

      在全國用水微增長甚至負增長情況下，除個別缺水地區，不應再追求擴大供水規模，而應以提高供水保證率和供水質量為重點。對于農業灌溉，傳統的供水保證率標準是75%，這對于高標準農田尤其是設施農業而言顯然標準偏低，是否可以提高到跟工業一樣的標準（95%）？設施農業已經工業化，資本密集度也比傳統大田農業高了很多，理應有更高的供水保證率。對于城鄉生活用水，提高保證率和供水水質是重點，應在替換不合格供水水源、規劃和修建城鎮應急后備水源工程、集中供水水源地保護、自來水處理和配送系統的質量提高、城鄉供水一體化、偏遠地方供水安全保障、提高供水效率等方面下功夫。

3.洪澇防治從重點保障向面上普及轉變

      我國大江大河、城市的防洪標準已經基本達到要求，但中小河流、農村地區的防洪除澇標準以及城市內部的除澇標準還普遍偏低。按照高質量發展要求，從大江大河、城市的重點防洪，轉向國土全覆蓋的高標準洪澇防治模式是大勢所趨。為適應和推動這一轉變，最要緊的一項工作是加強縣級基層的防洪能力建設。急需合理安排基層管理機構專業崗位設置、專業人員配備、專業服務支撐機構的配置，以保證基層有足夠的人力資源和專業能力來應對水安全挑戰。

4.水管理從粗放式向精細化轉變

      改變傳統水利粗放式發展模式，積極應用和融合現代信息化、智能化等高精尖技術，發展精細化水利，提高水資源配置效率。

      獲取更全面、及時、準確的水相關信息，提高水監測和計量水平，是水精細化管理的基礎，沒有水的精確計量就談不上水的高效利用；提高降雨、徑流等各種水變量的預報水平，是水精細化管理的一個重要前提，提高水信息預報水平可以大大提高水管理績效；創新水資源配置和調度、流域綜合調度優化技術，是水精細化管理的核心內容；發展水管理智能化技術是未來水管理精細化的方向。

5.改革創新進一步發揮市場機制配置水資源的作用

      應讓市場在資源配置中起決定性作用，但就水資源配置而言，目前仍是以政府管制為主。如何在發揮政府把握全局、運籌長遠的前提下，充分發揮市場機制靈活、高效配置水資源的作用？

      制定規劃，限期實現所有水價的全成本定價。水價應該反映供水成本和水資源的價值，只有體現水資源價值的水價才能引導水資源的高效配置。制定配套政策，對貧困人群進行水費補貼，以補償提高水價對貧困人群正常生活的影響。

      完成缺水流域的水量分配方案，并把分配的水量作為產權性質的水權來管理。

      在缺水地區把行政管理性質的取水許可轉換為產權性質的水權。作為行政許可的取水許可需要定期復核，或者重新發證，或者取消，具有較大的不確定性；作為產權的水權具有更高的法律地位，只要不違法，行政不得隨意干涉其擁有和使用。為更好地發揮水權在水資源配置中的作用，有必要把缺水地區現有的取水許可轉換為產權性質的水權。就管理實務而言，直接取水的微觀用戶取得了水權（包含了取水口、取水量、退水量等水權要素）自然就取得了取水許可，不必重復設置兩種證件。

      進一步推進水權交易制度改革。放開同一個供水區內行業內部的水權交易，在論證審批前提下推動同一個供水區內的跨行業交易和不同供水區或不同行政區的跨區水權交易；建立靈活的水權交易市場體系，以便利交易、減少交易成本為原則，能在當地完成的交易盡可能在當地完成，不必、也不應當把全國的水權交易都集中到北京來進行。一般水權交易市場應該跟一般商品交易市場的性質相同，只是提供水權交易的場所和交割的服務，而不應該按股市、期貨市場來看待，更不應該按股市、期貨市場防范風險的制度來管理普通水權交易市場，除非是有水權期貨交易許可的特殊水權交易市場。按股市、期貨市場來管理水權交易市場，無疑會加大水權交易的成本，不利于水權交易的開展。

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